至中平五年，张举张纯等乱贼愈发猖獗，刘焉奏请先帝设立州牧、并自请为益州牧，天下各州才渐渐有了州牧。但州牧设立之初，只有宗室重臣可以担任。
后来朝廷陵迟，天子蒙尘，尤其是在长安大乱、狼狈东归那两年，为了争取更多方伯承认朝廷、天子才不得不拿出越来越多的州牧之位，给外姓之人。
而如今天下诸侯，皆已中分，非拥曹则拥刘，再无中间摇摆之人的容身之地。既然如此，主公可大大方方上书陛下，言明滥开州牧这个口子的害处。
请陛下到此为止，将来不再授予外姓之人州牧之位。此前已经为州牧的，也算是历史遗留问题，可以承认。同时，恢复刺史的权力、回到桓灵之前的监察状态。
而对于军、政之权，可于州一级另设其他二使。或名为防御使，或名为布政使，与刺史并列。如此郡县两级，依然可以一人独掌全权，州一级，却有三人制衡，可免诸侯割据之祸将来重现。”
关于州一级分权、以逐步解决割据问题，诸葛瑾内心显然是早就想了很多了。作为穿越者，他有太多的答案可以抄。
汉朝的州牧制度，肯定是不长久的，本就是大乱之世的临时产物、不得已措施。
隋唐的节度使制度，基本上也没好到哪里去，必须再往下挖，才能勉强找出防止州级权力过于垄断的问题。宋和明各有利弊，倒是没必要强行分出高下。
诸葛瑾也不想一下子步子迈太大，就劝刘备改制先从军事和内政的分离开始。
而且眼下天下诸侯差不多都站了队了，这种改制还披上了“老人老办法、新人新办法”的外衣，暂时尽量不去触及既得利益。
应该说是相对阻力最小的了，也不至于把某些摇摆者逼到敌对面去。
刘备听完，果然觉得耳目一新：“此法倒是有点意思……若真能解决地方尾大不掉之患，那先生就是大汉的恩人。不过，此法从此时此刻开始，从幽州开始，果真稳妥么？
孤以为，事情还该因地制宜、因时制宜，选一个好的开始契机，这方面也不可不慎呐。”
一旁的诸葛亮、庞统也不由开始头脑风暴，顺着诸葛瑾的思路往下推演、代入目前的环境。
不一会儿，诸葛亮率先想明白其中妙处，喜不自胜地为大哥分析背书起来：
“主公！按照大哥所言，此法在这个时机开始推广、而且从幽州开始、从子龙开始，还真是非常适合！
主公请想：首次被分权为防御使、布政使的官员，应该是谨慎谦退之人。若是一上来就遇到心高气傲之人，觉得在他之前、一州方伯都是州牧，从他开始却成了防御使，难免生出芥蒂。
而子龙素来淡泊名利，不争荣辱，由他来扮演这第一个对新法服软之人，非常合适，而他也确实从一郡太守升为了一州防御使，事实上是升官的，并没有亏待他。
加上他是越过了益德得到此位，如此还可以安益德之心。主公可以暗示：若是让益德执掌地方，以主公之信赖，必然托付以州牧之权，一如此前对家兄与云长那般。
就是因为益德在荆南也极为重要，脱身不得，只能让子龙去，才略压半级，为防御使。而且如此一来，主公未来也可在荆州另设防御使，由益德担任，反正这个官职是新设的，跟刘表不重叠，没有冲突。
其次，此番从幽州开始，设置布政使，也有其必要之处。往年内地各州，都以州牧执掌军政大权，军队所需钱粮，也都靠州牧征税、本地百姓缴纳而来，以此养兵。
但幽、并、凉三州，自桓灵以来，就无法做到驻军开支自给自足。这些边州需要朝廷输血，转运大笔钱粮，才能维持军队扛住乌桓、鲜卑、匈奴之祸。
仅中平年间，幽州每年需要友邻各州转运两万七千万钱军费，才能维持军队。其中冀州承担两万万钱，青州承担七千万钱，所以幽州人养兵的钱，不是出自本州税赋。
如此，只靠州牧之职权，又如何能养得起部队？在大汉已经四分五裂大乱的情况下，幽州没了南边的州输血，其军必然粮尽瓦解。
此时主公设置布政使，完全可以找一个由头：那就是布政使不仅仅要管原本州牧那部分民政事务，还要负责沟通朝廷中枢、协调友邻各州转运钱粮以养兵，解决过去十五年来，幽州没有稳定的外部钱粮养兵的弊病。
而既然这个布政使的初设，是为了给幽州人送钱而非要钱，幽州人又岂会反对？我们从一个要钱的州开始试点，阻力最小，把这个方式磨合熟练了，将来再徐徐平移到其他不用向外要钱的州，已经是最稳妥的做法了。”
“好算计！这么一说，从幽州开始，从子龙开始，从此时开始，这分设布政使、防御使的变法，倒是天时地利人和皆占了。”刘备恍然大悟，看向诸葛亮的眼神也再次变化，然后又忍不住看了一眼诸葛瑾，笑骂道，
“你们兄弟这是早就串通好了说辞吧？”
诸葛瑾略微有些懵逼，只能苦笑着说：“天地良心，真没有串通，刚才那番设想，都是我临时起意。舍弟也只是受我之言启发，一时举一反三……若是要串通，岂会如此生硬？”
刘备一想也是，大笑道：“这倒也说得通，以孔明之智，一点就透本就不奇怪。而且以你们兄弟之智，要串通岂会这么明显。”